Este 26 de octubre, se publicó la Ley N° 31910, “Ley que modifica la Ley N° 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre” (en adelante, “LGTT”), que declara que su objetivo es garantizar la seguridad jurídica en las condiciones del mercado de transporte y tránsito terrestre: Esta norma contiene un artículo único, que modifica el numeral 5.2 del artículo 5 de la LGTT, que regula la promoción de la inversión privada en esta materia.
Para realizar un mejor análisis de las implicancias de esta reciente modificación corresponde tener presente los cambios que se han realizado a este numeral, en los últimos años:
| Ley N° 27181 (Año 2012) | Decreto de Urgencia N° 019-2020 (Año 2020) | Ley N° 31910 (Año 2023) |
| Artículo 5.- De la promoción de la inversión privada 5.1 El Estado promueve la inversión privada en infraestructura y servicios de transporte, en cualesquiera de las formas empresariales y contractuales permitidas por la Constitución y las leyes. 5.2 El Estado garantiza la estabilidad de las reglas y el trato equitativo a los agentes privados de manera que no se alteren injustificadamente las condiciones de mercado sobre la base de las cuales toman sus decisiones sobre inversión y operación en materia de transporte. 5.3 Las condiciones de acceso al mercado se regulan por las normas y principios contenidos en la presente Ley y el ordenamiento vigente. | Artículo 5. De la promoción de la inversión privada 5.1 El Estado promueve la inversión privada en infraestructura y servicios de transporte, en cualesquiera de las formas empresariales y contractuales permitidas por la Constitución y las leyes. 5.2. El Estado promueve la seguridad jurídica y el trato equitativo a los agentes privados de manera que no se alteren los términos contractuales sobre la base de los cuales dichos agentes han efectuado inversiones y realizan operaciones en materia de transporte, de acuerdo a lo previsto en la Constitución y las Leyes respectivas. 5.3. Las condiciones de acceso y permanencia en el mercado de transporte se regulan y se sujetan a las normas y principios contenidos en la presente Ley, las disposiciones normativas que emita el Ministerio de Transportes y Comunicaciones y el ordenamiento vigente en materia de transporte. | Artículo 5. De la promoción de la inversión privada (…) 5.2. El Estado garantiza la seguridad jurídica y el trato equitativo a los agentes privados que cuenten con autorizaciones de transporte terrestre a través de contratos de concesión o actos administrativos de la entidad, de manera que no se alteren injustificada ni desproporcionadamente los términos contractuales ni las condiciones de acceso y permanencia en el mercado, sobre la base de los cuales se efectúan inversiones y realizan operaciones en materia de transporte, de acuerdo a lo previsto en la Constitución Política del Perú y las leyes respectivas. (…) |
Como se puede apreciar, en el año 2020 se realizó una modificación al numeral 5.2 del artículo 5 de la LGTT, con el objetivo (“declarado”) de fortalecer y promover la seguridad jurídica de los agentes privados, así como reducir la brecha de las inversiones en el sector transportes[1]. Desde nuestro punto de vista, y de la revisión de la referida modificación, consideramos que ésta tuvo como finalidad, fortalecer la protección de los inversionistas para ejercer su derecho a la libre iniciativa en un marco de libre competencia, ya que hace una mención directa a la seguridad jurídica de los términos contractuales, la cual estaría refiriéndose a los contratos de concesión relacionados al servicio de transporte de personas[2].
En ese marco, la modificación señalada en la reciente Ley N° 31910 —como puede advertirse— vuelve, en ciertos aspectos, a la redacción original del numeral 5.2 del artículo 5 de la LGTT, lo cual podemos considerar como un retroceso ya que (como bien sabemos) existe una grave crisis de transporte urbano en la caótica ciudad de Lima.
Para usted amigo lector, no le es ajeno que el transporte público cuenta con miles de unidades (formales e informales), lo que genera una sobreoferta que impacta negativamente en la calidad del servicio (perjudicándose a todos), siendo que esto a su vez, genera caos en toda la ciudad, debido al tráfico y al desorden vehicular, más aún si consideramos que la mayor cantidad de los viajes que se realizan en nuestra ciudad utilizan el transporte público, con un tiempo promedio de traslado de entre una a dos horas al día[3] (en el mejor de los casos).
Debido a esta grave problemática, desde hace unos años se ha considerado que las Asociaciones Público-Privadas (en adelante, “APP’s”)[4] serían las mejores opciones para contrarrestar esta situación debido a que mediante dicho modelo de contratos de concesión (que por naturaleza son de largo plazo), se realiza una distribución de riesgos que —negociados de manera eficiente–, pueden generar mayores beneficios en los usuarios; más aún si tenemos en cuenta que, en estos contratos, se establecen de forma preliminar los niveles de servicios que se esperan tanto de los proyectos de infraestructura como de los servicios brindados.
Así las cosas, en base a una primera impresión de la modificación incorporada en la Ley N° 31910, nos pareció que dicha Ley era meramente declarativa, porque repite lo que ya está en el marco jurídico vigente. Pero, analizando a una mayor profundidad, advertimos que se podría generar un riesgo para los contratos de concesión, tanto los vigentes como los futuros, ya que la referida norma brinda una adicional protección jurídica —a nivel de ley— para los títulos habilitantes en materia de transporte, entre ellos, el transporte regular de personas, ya que se señala que “El Estado garantiza la seguridad jurídica (…) a los agentes privados que cuenten con autorizaciones de transporte terrestre a través de (…) actos administrativos de la entidad, de manera que no se alteren injustificada ni desproporcionadamente los términos contractuales ni las condiciones de acceso y permanencia en el mercado, sobre la base de los cuales se efectúan inversiones y realizan operaciones en materia de transporte” (el resaltado es nuestro).
Nos explicamos: Si bien podría pensarse que la redacción de la Ley N° 31910 es similar a la redacción original del numeral 5.2 del artículo 5 de la LGTT, está nueva redacción tendría una mayor implicancia; ya que al señalarse que las autorizaciones o títulos habilitantes que tienen los agentes privados para operar ciertas rutas, cuentan con seguridad jurídica (que no pueden alterarse injustificada ni desproporcionadamente, los términos contractuales ni las condiciones de acceso y permanencia en el mercado), podría darse el supuesto que, aquellos titulares de autorizaciones de rutas de transporte que coincidan con los tramos de proyectos concesionados intenten impedir – que no necesariamente significa que lo logren – que sus autorizaciones sean modificadas o revocadas, argumentando que éstas medidas serian desproporcionadas o no se encontrarían debidamente justificadas, lo cual a su vez, podría generar mayores demoras en los procesos de licitación o en el cumplimiento de los compromisos asumidos por el Estado.
Como bien sabemos, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), a través de la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU), busca organizar, implementar y gestionar el Sistema Integrado de Transporte de Lima y Callao (SIT), con lo cual se tendría previsto que, en un futuro, más rutas del SIT serían entregadas en concesión a los inversionistas privados. En esta línea, recordemos que en materia de transporte público de pasajeros, es de especial relevancia que las concesiones contemplen una explotación exclusiva de los tramos comprendidos en el alcance del proyecto, siendo que para ello, la autoridad debe modificar o revocar las autorizaciones sectoriales que coincidan con dicho alcance. Este es un factor que impacta directamente en la tarifa del servicio y que es contemplado en el análisis económico que se realiza en la estructuración de un proyecto APP. Esto es clarísimo.
Sólo basta recordar que, en los últimos años, un reclamo reiterado y consistente por parte de los actores privados que tienen a su cargo las concesiones del Sistema de Corredores Segregados de Buses de Alta Capacidad (COSAC I) (Metropolitano y rutas alimentadoras) y de los Corredores Complementarios del Sistema Integrado de Transporte de Lima (Corredores Complementarios) es que el Estado no ha logrado que las rutas concesionadas sean operadas en exclusividad por estas empresas. Si bien existen múltiples factores, a cargo tanto del privado como del Estado, que pueden incidir en que este objetivo no se haya cumplido aún, también es cierto que esta modificación normativa no ha colaborado en liberar el camino para lograrlo.
En suma, si es que queremos que en el mes morado, se “agarre al Toro por las astas”, debemos reconocer que el transporte requiere de empresas concesionarias que velen por un transporte de calidad, que salvaguarde a los pobres sufridos usuarios que padecemos de largas jornadas, de ida y vuelta, para poder movilizarnos. Pero también ello requiere que las autoridades, y en especial el Congreso, deje de torpedear la reforma del sector transporte: No se puede regular, pensando que la sana y leal competencia, pueden convivir con la competencia desleal. Eso se llama “infidelidad declarada”.
[1] Ello según lo señalado en la exposición de motivos del Decreto de Urgencia N° 019-2020, conforme se aprecia en el siguiente enlace: https://spij.minjus.gob.pe/Graficos/Peru/2020/Enero/24/EXP-DU-019-2020.pdf
[2] Actualmente se encuentran vigentes conjuntamente a los asociaciones público-privadas en el Sistema de Corredores Segregados de Buses de Alta Capacidad (COSAC I), los Corredores Complementarios del Sistema Integrado de Transporte de Lima (Corredores Complementarios) y las Líneas 1 y 2 del Metro de Lima.
[3] Según lo señado en https://gestion.pe/peru/cuanto-tiempo-pasan-los-limenos-viajando-en-transporte-publico-transporte-publico-trafico-vehicular-noticia/
[4] Reguladas por el Decreto Legislativo N° 1362, Decreto Legislativo que regula la Promoción de la Inversión Privada mediante Asociaciones Público-Privadas y Proyectos en Activos, y su Reglamento.
