Como sabemos, uno de los principales problemas que tiene el Perú es el gran déficit de infraestructura, ya sea carreteras, hospitales, colegios, aeropuertos, puertos, asi como otros principales servicios básicos; esto, a su vez, nos ha generado un serio retraso en la competitividad y en el crecimiento económico del país. Es precisamente por este problema, que en los últimos años se han buscado diversas alternativas para mejorar esta situación. Una alternativa en que hemos venido apostando son las Asociaciones Público-Privados, pero lamentablemente, los problemas de corrupción en los que se vieron envueltos algunos proyectos, han generado cierta renuencia y recelo en utilizar esta figura.
Es en este contexto que, en los últimos años, el Perú encontró en los contratos Gobierno a Gobierno –G2G, una alternativa adicional para mejorar la ejecución de obras públicas; específicamente de grandes proyectos. Para entender mejor esta figura queremos dar unas pinceladas sobre los beneficios del G2G y analizar brevemente, si realmente se ha logrado los impactos esperados.
Primero debemos entender que, en los contratos G2G el Estado peruano contrata con un Estado extranjero para la adquisición de bienes, la contratación de servicios, la ejecución, gestión, desarrollo u operación de proyectos u obras. De esta manera se busca aprovechar el know how del Estado contratista, la experiencia de sus profesionales, así como el acceso a proveedores internacionales. Nótese que los compromisos del Estado extranjero pueden ser ejecutados, a través de sus propios organismos, dependencias, empresas públicas o privadas nacionales o extranjeras[1]. A su vez, como sabemos, este tipo de contratos no se rige por la Ley Nº 30225, Ley de Contrataciones del Estado; ya que sigue un proceso de selección más rápido y eficaz que se lleva a cabo directamente entre los Estados, evitando los formalismos que la normativa nacional en contrataciones públicas prevé[2].
Esta modalidad de contratación trae ciertas ventajas como[3]:
- El apoyo, asesoría y asistencia técnica en los proyectos, a través del Project Management Office – PMO, también conocida como la Oficina de Gestión de Proyectos, a través de la cual se logra realizar un monitoreo integral del cronograma base y programas mensuales de los proyectos que se implementan.
- El uso de los Contratos de Ingeniería – NEC (por sus siglas en inglés), que es un tipo de contrato internacional que puede ser adaptado al tipo de proyecto; éstos tienen como premisa, ayudar a prevenir las disputas o controversias, los riesgos tempranos en la ejecución del proyecto, y fomentar la colaboración de las partes.
- Agilizar los procedimientos de selección y procura sin dejar de lado la rigurosidad, lo que genera una reducción en los costos y riesgos.
- Reduce los riesgos de incumplimiento de las obligaciones de los proveedores y/o postores seleccionados.
- Incrementa la capacidad de negociación con los proveedores, lo que permite acceder a ofertas de mejor calidad y con más beneficios para el país.
- Se incorpora los componentes de innovación y transferencia de conocimientos a los profesionales peruanos, logrando adquirir el conocimiento y experiencia internacional para la ejecución de las obras.
En este sentido, se podría creer que esta alternativa es la solución a nuestros problemas de cierre de brecha de infraestructura; pero ¿esto realmente eso es así?. Debemos recalcar que el G2G es un mecanismo en el cual, el financiamiento es enteramente público, es decir, no hay financiamiento privado para la obra. Esto es fundamental tenerlo en cuenta, ya que por ejemplo, cuando se anunció en medios de prensa que la construcción de la infraestructura necesaria para el desarrollo de la Línea 3 y 4 del Metro de Lima se realizaría mediante el mecanismo de acuerdos G2G, se activaron las “alertas rojas” ya que dichas obras demandan muchos recursos económicos. En suma, en este esquema de G2G se cuestiona el nivel de desembolso de dinero que acarrea este tipo de acuerdos con otros países, considerando que las obras son finalmente asumidas económicamente por el Estado peruano, a lo que se suma el hecho que en estos acuerdos, todos los riesgos los asume el Perú (diseño, construcción, operación y mantenimiento), de la misma forma como sucede en la contratación de obras públicas.
Por ello, el G2G es una alternativa inferior a las APPs, desde el punto de vista fiscal.
En cuanto a la forma en que se capitalizan los recursos también hay observaciones: ¿qué pasará con los proyectos que ya fueron construidos, bajo acuerdos G2G, una vez que se entreguen a las entidades correspondientes? ¿Cómo se ha previsto manejar la operación y mantenimiento?. Por ejemplo, si bien las obras construidas en el marco de los Juegos Panamericanos de Lima 2019, actualmente, son administradas bajo la figura del Legado, quien tiene a cargo, la prestación de servicios de operación y mantenimiento de infraestructura y equipamiento tanto general como especializado, así como de promoción de uso a nivel nacional e internacional; esta “solución” fue dada con posterioridad a la culminación y entrega de los proyectos[4], dejando en evidencia que en un primer momento no se habría analizado como se realizaría la operación y mantenimiento de las obras.
Si bien hemos buscado una solución para reducir el cierre de brecha en infraestructura, pareciera que no se ha pensado más allá, en cómo quedarían estos proyectos en su siguiente etapa, la que consideramos más importante, como es la operación y mantenimiento; una salida podría ser analizar que esta etapa sea administrada bajo la figura de las APP, pero esta alternativa merece un análisis mucho mas detallado, ya que podrían presentarse disputas con la relación a la calidad y operación de los servicios[5].
Este tema tiene muchas aristas para analizar, pero, en resumen, consideramos que los acuerdos G2G son una alternativa interesante a considerar para la construcción de obras de infraestructura, pero no debería ser considerado como el “principal” mecanismo de la ejecución de obras públicas, además que desde su concepción se debe tener alcances sobre cómo se manejará la operación y mantenimiento de las obras.
Lo que no nos puede pasar, como País, es que ya sea de un esquema u otro, el resultado (no deseado) sea el mismo. Por ello, considero necesario que nos concentremos en reforzar la etapa de “ejecución” y “gestión” de los Proyectos APP, yendo a la raíz de los problemas: Esto con un “curita” y “vino mi abuelita, me dio un centavito y me hizo callar”, no se arregla. Hablemos claro.
[1] Como referencia se tiene la información señalada en la web https://www.gob.pe/institucion/pronis/campa%C3%B1as/3918-conoce-nuestros-proyectos-en-salud-bajo-modalidad-g2g
[2] El Estado peruano, en los últimos años, ha utilizado esta figura en diversos proyectos de infraestructura, tales como:
- Con el Reino Unido se celebraron acuerdos G2G para: i) la construcción de escenarios y recintos deportivos necesarios para la realización de los XVIII Juegos Panamericanos y los Sextos Juegos Parapanamericanos de Lima 2019, y b) apoyar a la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios – ARCC en la reconstrucción de la infraestructura dañada por el Fenómeno del Niño en el año 2017, en materias de salud, educación y soluciones integrales (obras de defensa en ríos y quebradas, drenajes, etc.).
- Se celebró un acuerdo G2G con el Gobierno de la República de Corea para brindar el servicio de asistencia técnica durante las etapas de diseño, construcción y puesta en operación del Aeropuerto Internacional de Chinchero en Cusco.
- Con el gobierno francés se suscribieron acuerdos G2G para: a) la asistencia técnica en la ejecución de los proyectos “Mejoramiento y Ampliación de los Servicios de Salud del Hospital Nacional Sergio E. Bernales – Collique, distrito de Comas en Lima” y “Mejoramiento de la Capacidad Resolutiva de los Servicios de Salud del Hospital Antonio Lorena Nivel III-1-Cusco”, b) la construcción de la nueva Carretera Central Daniel Alcides Carrión, y c) la construcción de la Vía Expresa Santa Rosa, en la Provincia Constitucional del Callao.
[3] Como referencia se tiene la información señalada en la web https://www.rcc.gob.pe/2020/main-home/contrataciones/g2g-acuerdos/preguntasfrecuentes/
[4] El Decreto de Urgencia N° 004-2020 fue publicado el 8 de enero del 2020.
[5] El problema evidente es la falta de conocimiento de los riesgos de operación de la infraestructura que se va a licitar, ya que no es internalizado en la fase constructiva.
